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【独家】稳投资,促发展,PPP模式再起波澜

发布时间:2022-06-23 

 引言

 

在加大力度稳投资的当口,推动PPP模式发展和实践的信息迎来一波高峰,强调稳定和扩大民间投资,鼓励和吸引更多社会资本参与重大工程项目。从水利领域到双碳领域甚至再到民用空间基础设施领域,相应的PPP应用新进展不断,应用范围不断扩展,应用区域从地上到了天上。从近期密集释放的政策信号来看,政府和社会资本合作(PPP)模式将进一步成为扩大有效投资、加强基础设施建设的有力抓手。

 

一、前言

 

纵观 PPP 模式在我国 30 余年的发展历程,从早期对西方模式的亦步亦趋,到逐步独立自主,并创新开拓。发展至今,形成了独具中国特色的 PPP 模式,走出了一条具有鲜明特点的 PPP 发展之路。

 

我国 PPP 模式发展历程大致可以划分为 4 个阶段:探索试行阶段(1984-2002)、稳定推广阶段(2003-2008)、波动发展阶段(2009-2013)以及快速发展阶段(2014 至今)[1]在各个发展时期,在国际经济发展和国家政策的影响下,呈现出不同的阶段性特征。

 

近几年,在全球经济低迷的背景下,国内需求和出口均内生动力不足,基建投资成为政府对冲经济放缓的主要措施,宏观环境变化为PPP发展创造了巨大空间。同时,地方政府收入受土地收入减少影响而下降,且地方政府融资平台融资能力由于2014年的债务扩张限制而受阻,传统债务模式融资空间有限。PPP模式既能缩小基建投资资金需求,又不会增加政府隐性债务负担,且已在中国发展30年有余,实践证明具备推广的价值。2013 年下半年开始,PPP开始迎来一轮蓬勃的发展契机,2014年,对许多PPP人来说是重要的一年,相关政策发布频率引起市场震动,吸引了大量企业和业内人士的目光,2014年也因此被不少业内人士视为PPP模式在中国的发展元年。

 

中国 PPP 发展存在着时序上的不稳定性、空间上的非均衡性和应用上的独特性等特点。经过了2014年至今7年多的快速发展,PPP模式发展过程中经历了哪些重大转折,市场又发生了怎样的变化呢?让我们用动态的视角去回顾一下。

 

二、2014年至今市场总体趋势与重要事件

 

1、几个重要转折

 

12013年底开始,PPP相关政策密集出台,开启了PPP模式爆发式发展

 

2013 年下半年开始,中央明确表示将 PPP 作为加快侧供给结构改革,增加公共服务供给新动能,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。作为中共十八大确定的落实允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营改革举措的第一责任人,中国财政部从2013年底即已展开对PPP模式推广工作的全面部署。

 

2014 年,受我国全面深化改革推进,加强地方政府债务管理和推动融资平台转型等多重因素影响,PPP 模式蓬勃发展,并将 PPP 模式从招商引资、促进参与发展转变为比较并实现物有所值,要求市场竞争,奠定社会资本参与 PPP 的正当性基础。2015 年,国办发 42 号文将 PPP 的适用领域从基础设施领域扩展至公共服务领域。财政部、发改委积极响应并促进 PPP 落地实施,基本上确定 PPP 模式的管理机制,包括实施流程、采购流程、合同管理、预算管理等。发改委和国开行也联合发文,明确使用开发性金融工具为 PPP 项目提供支持。财政部又陆续进一步完善 PPP 管理机制,包括提出物有所值评价、搭建 PPP 综合信息平台、组织示范项目申报等。随着示范项目的申报与评审批次不断推进,财政部对于示范项目的要求与管理标准愈发严格,真正发挥示范项目的引导作用。各行业部委在两部委发文基础上,结合行业特点调整PPP 管理机制并推动 PPP 在相应行业领域的应用,涉及的行业领域范围不断拓展[2]

 

22017年底的系列规范政策开启对PPP模式的纠偏、提质、控风险

 

2017年下半年开始PPP发展防风险的重要性愈发凸显,党中央、国务院要求将防风险放在突出重要位置。整顿PPP市场的乱象2017年是PPP理性规范之年,是监管深化的一年,引领中国PPP项目由量到质的转变。财务部强化地方债务管理,规范地方政府融资行为,详列政府购买服务负面清单,严禁利用PPP违规举债。PPP资产证券化、保险资金、专项债券,PPP融资途径在2017年起进一步得到创新与规范。本轮PPP热潮中的央企被要求加强投资风险管控,规范参与PPP投资建设行为,政策上对民企参与PPP呈倾斜趋势。国务院将PPP立法提上日程。

 

国发〔201443号明确指出,修明渠、堵暗道,加快建立规范的地方政府举债融资机制,推广使用政府与社会资本合作模式,同时坚决制止地方政府违法违规举债。财预〔201750号、财办金〔201792号文(下文简称“92号文)均再次重申坚决打击政府各种变相举债行为、防止PPP异化为新的融资平台的决心,围追堵截政府借道PPP的各种违规行为,明确提出政府或政府指定机构不得回购社会资本投资本金或兜底本金损失,政府不得向社会资本承诺固定收益回报,政府及其部门不得为项目债务提供任何形式担保等行为。

 

在防风险的同时,政府也在为合规的资金打开正门发改办财金〔2017730号文鼓励社会资本方中的上市公司及其子公司发行PPP项目专项债券。财预〔201762号与财预〔201797号分别为PPP项目专项债券在土地和收费公路领域的试点应用。财预〔201762号文允许地方政府发行土地储备专项债券。财预〔201797号推出收费公路专项债券,刺激交通领域PPP项目加速成交。

 

在规范的同时,PPP模式依旧是推动供给侧结构性改革的重要工具。各部委在多个领域的十三五规划中明确鼓励引入社会资本参与投资建设,并细化在已有领域的应用,尤其在农、林产业大力推进PPP模式的创新应用,并且政策上对民企参与PPP呈倾斜趋势。

 

3)财金〔201910号文体现出积极鼓励与理性规范PPP发展的总基调

 

从发布了财金〔201910号文(下文简称“10号文)开始,PPP领域政策总体趋于缓和,延续了2017年以来规范发展的主基调,在顶层设计和法制化层面发力。《政府投资条例》重磅发布,填补了政府投资法规的空白,对政府投资的法治化、规范化具有重要意义。无废城市建设、现代农业产业园创建、横琴国际休闲旅游岛建设、受污染耕地安全利用、园区环境污染第三方治理等领域支持探索采用PPP模式,养老服务、现代化教育、幼托等社会服务行业以及城镇和农村污水、垃圾处理等行业支持使用PPP模式。在稳投资方面,主管部门也在积极探索PPP与专项债的有机结合,力图撬动更多的社会投资,发挥更强的对国民经济稳定增长的拉动作用。

 

2020PPP高质回归。新冠疫情爆发以来,财政部一连发布《关于加快加强政府和社会资本合作(PPP)项目入库和储备管理工作的通知》、《关于全国PPP综合信息平台(新平台)上线运行的公告》、《污水处理和垃圾处理领域 PPP项目合同示范文本》和《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》系列重磅政策,这些文件的共同特点是服务于PPP的能力建设,旨在全面提高PPP的文件质量,为PPP的可持续发展提供政策支持。同年发布的《<政府会计准则第10——政府和社会资本合作项目合同>应用指南》规范PPP模式形成的政府资产和相关净资产或负债的会计处理,有利于规范PPP业务中政府方的会计核算。至此,虽然顶层文件《PPP条例》仍未出台,但部分操作层面的文件已趋于完善。此外,一系列REITs试点政策是国家政策层面上金融创新迈出的一大步,也是对PPP发展的一大利好,让社会资本退出有道。在2020年公募REITs试点的基础上,2021年国家发展改革委按照统一标准和规则,设立覆盖试点各区域、各行业的全国基础设施REITs试点项目库。

 

与之前的财办金〔201792号文对比,财金〔201910号文是在财办金〔201792号文现有成效的阶段总结,总体体现出积极鼓励与理性规范政府和社会资本合作(PPP)发展的总基调。进一步规范推进PPP项目实施的条件,重申以往政策,同时额外提出PPP规范发展的总体要求,预示未来发展方向。在肯定与鼓励PPP模式发展方面,释放出一些积极信号:开宗明义地指出PPP模式是党中央与国务院作出的一项重大决策部署。明确符合条件的PPP项目中政府的支付义务不属于政府隐性债务。要求依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理,保障投资者长期投资信心。鼓励外资和民营企业平等参与PPP项目,特别是提出将投资民营企业参与项目作为对中国PPP基金的重要考核指标。鼓励保险资金对PPP项目进行股权投资。传递的这些明确的政策信号,是稳定中国PPP模式发展预期的正本清源之举。能够稳定市场预期,提振市场信心,有助于清除市场杂音。

 

2、市场总体成交趋势

 

回顾2014年至今(市场数据截至20225月底,下同)我国PPP项目总体成交趋势发现,无论是从成交规模还是从成交数量来看均呈山峰形状,全口径PPP项目的成交数量和成交规模在2014~2017年逐年快速增长,并在2017年达到成交趋势的顶峰。2018年起,受财办金〔201792文、财金〔201854号文、资管新规等系列从严监管政策的影响,火爆的PPP市场逐渐冷静,PPP市场成交数量、成交规模均开始呈现下降趋势。数轮规范后,经济结构转型、贸易磨擦、新冠肺炎疫情等事件加大了中国经济下行压力,基础设施的重要性被频繁提及,2020PPP市场出现短暂的回暖

 


三、空间上的非均衡性

 

2014 年以前,中国 PPP 项目空间分异严重,东部地区多、中西部地区少[1]2014 年至 2022 5 月底,中国 PPP 项目依然存在空间分布差异,但从2018年开始西部市场规模逐渐赶超东部地区。

 


17大区域成交情况

 

2014年至今,7大区域PPP市场累计成交规模逐渐拉开差距,华东地区在2017年前处于领先优势,2018年后被华中地区逐渐赶超,这两个区域市场份额远远超过其他5个区域。2020年以后增长势头较猛的有华中和华南地区。

 

从各省2014年以来的成交动图可以看出,2020年以后持续增长的省份主要有云南省、广西壮族自治区、四川省、河南省、贵州省、广东省、湖南省、湖北省、天津市、重庆市、山东省、江西省、山西省、河北省、甘肃省等。

 

2、市场成交与GDP及区域财政的相关性

 

从各省2014年至今PPP项目累计成交规模和数量分布与GDP的关系如下动图所示,总体来看没有特定的规律,经济规模较大的省份在图上分布较为均匀,而西南的省份虽然经济规模总量不算大,但部分省份在PPP项目上成交的市场规模上处于领先地位,西南省份在基建投资上的需求较大,且四川等地地势复杂,近几年大规模的交通基础设施投入较大

从各城市截至20225月底公开成交的PPP项目规模与各市2020年本级一般公共预算支出的相关性分布来看,两者存在一定的相关性。这从逻辑上也可以理解,明树数据跟踪已纳入全国PPP综合信息平台项目的财政支出情况建立了各地财承测算模型,持续观测各地未来财承状况,结果显示:目前,我国财承总体有空间,但存在结构不平衡、区域间差异明显、区域间层级不均衡等问题。未来五年内,我国各省本级财承空间普遍较宽裕,但市本级财承已用比例较高,很多城市剩余空间有限。PPP模式始终坚持10%红线不动摇的前提下,各市累计成交规模与各市的本级一般公共预算支出值有一定相关性也在情理之中。

 

3、城市群成交趋势

 

20213月的十四五规划提出了全面形成两纵三横的城市群格局、城市群分类分级发展、建立城市群协调发展机制、构建网络型城市群等要求。与此前政策相比,十四五规划中城市群发展空间范围更加明确,如海峡西岸城市群名称改为粤闽浙沿海城市群,东北地区细化为哈长和辽中南城市群,有利于精准地制定区域政策。同时,19个城市群分别划分为优化提升发展壮大培育发展三种类型,为制定差异化和针对性的发展战略奠定基础。如在此前尚处于第二梯队的成渝、长江中游城市群,此次也进入优化提升之列,可见其重要的战略地位,预计未来发展目标及相应资源配置等也将随之调整。截至目前,19个城市群的规划全部编制完成,其中11个城市群规划获得国务院批复。11个城市群中,优化提升型城市群的PPP累计市场规模较大。近几年,京津冀城市群的累计PPP市场地位下降明显,而中原城市群对于PPP模式的应用持续发力,市场地位一路上升,到了2021年开始反超长江三角洲城市群。同样后劲较强的城市群还有长江中游城市群和粤港澳大湾区。

 

四、行业成交动态

 

按照全国PPP综合信息平台项目库的分类方法,本节将PPP项目分为了19类行业,分别为:保障性安居工程、交通运输、教育、科技、林业、旅游、能源、农业、城镇综合开发、其他、社会保障、生态建设和环境保护、市政工程、水利、体育、文化、养老、医疗卫生、政府基础设施。从项目规模角度来看,交通运输和市政工程PPP项目规模持续远远高于其他行业,2018年以前PPP的行业应用不断探索和多样化,2018年以后交通运输行业的PPP市场规模占比优势愈加明显,2021年的市场规模占比已超过了60%。而城镇综合开发和生态环保的市场规模占比呈收缩趋势。2021年,商业化程度较高、项目产权较为复杂的项目的城镇开发项目开始寻求PPP以外的投融资模式;而生态环保领域2018年以前占比为增长趋势,2018年以后市场占比开始收缩。

 

从细分行业的市场规模占比来看,呈现多样化发展趋势,其中市场份额较多的主要有高速公路、市政道路、轨道交通、园区开发、综合治理和污水处理等。城镇化建设市场占比相比PPP模式爆发之初收缩明显。

 

五、社会资本情况

 

1、社会资本类型

 

与国外的经验不同,具备中国特色的社会资本取代了传统意义上的私营资本(Private,成为 PPP 市场供给端的主体。社会资本中,央企、地方国企代表公有制经济体和以民营企业、外资企业为代表的非公有制经济体展开竞争。从2014年以来牵头社会资本的企业属性来看,国有企业和央企具有绝对的市场优势,2021年起国有企业牵头的PPP市场累计规模开始反超央企及其下属公司。

 

相比之下,我国民企在PPP市场中的竞争地位逐渐下降,市场规模占比在20153季度达到顶峰,此后不断下滑,市场累计成交规模在2018年底呈现出明显的拐点,相比于国企和央企的持续增长和你追我赶势头,民企的PPP参与行为显得止步不前,且据明树数据长期观察,民企的参与行业主要集中在单体项目规模较低的市政工程行业。民企参与度双降背后的原因明树数据早在2017年就做过深度的分析[3]

 

 

2、累计牵头成交规模最大的国企和央企

 

从截至各年年底累计牵头PPP项目规模前十的企业变化来看,前十名中也是以央企及其下属公司及国有企业为主,其中最为显眼的是云南省的两家地方国企:云南省交通投资建设集团有限公司和云南建设基础设施投资股份有限公司,一路后来居上,势头较猛。

 

关注国有企业和央企公司前15名发现,央企巨头的优势较为明显,地方国企从2020年起赶超趋势较为明显,尤其是78名以后的企业,逐渐开始缩小与央企同等排名企业之间的市场差距。

 

六、回报机制动态变化

 

除回报机制不明的项目外,可行性缺口补助类项目的成交规模占比始终处于领先地位,且在2016~2020年持续上升。

 

2014~2015年期间,政府付费项目的成交规模占比还比较高,且呈现上升趋势,与此同时据明树观察,当时已入库项目中,政府付费类项目数量最多,可行性缺口补助类项目总规模最大,使用者付费类项目数量与规模均较小,可见2015年底以前的PPP项目中,政府仍然承担较大的支出责任。

 

在政府债务风险管控及92号文、10号文的规范要求下,2017年开始政府付费类项目比例迅速降低,对社会公益性保障及财政压力均有所兼顾的可行性缺口补助模式引来了第二次上升拐点。此外,10号文还对新上政府付费类项目提出了诸多审慎要求,使得可行性缺口补助模式更受到政府与投资者的青睐。

 

总结

 

在纷繁复杂的宏观经济形势和供给侧结构性改革等大背景下,PPP模式从2014年开始在我国进入了快速发展阶段,经历了市场爆发式的探索和运用以及几轮严格的规范和整顿,PPP模式经过短短的几年发展,已经从顶层设计到监督管理都逐渐走向成熟和规范,走向了高质量和可持续发展的道路,也走出了我国特有的风格。

 

 

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